環(huán)境保護(hù)部部長(zhǎng)陳吉寧在與美國(guó)前財(cái)政部長(zhǎng)亨利·鮑爾森先生會(huì)見(jiàn)時(shí)曾表示，解決中國(guó)的環(huán)境問(wèn)題,，需要積極借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),，特別是歷史上同等發(fā)展階段的一些有效做法。

中國(guó)當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段相當(dāng)于早期的美國(guó)某個(gè)發(fā)展階段,。因此,，研究借鑒美國(guó)的環(huán)保政策，不僅要研究現(xiàn)在的政策措施,，更要研究美國(guó)在當(dāng)時(shí)那個(gè)發(fā)展階段上的環(huán)境保護(hù)政策措施,。

由于全球發(fā)展的大背景和人類(lèi)認(rèn)識(shí)等發(fā)展階段不同，很難定量確定中國(guó)目前的發(fā)展階段相當(dāng)于美國(guó)的哪個(gè)階段,。單單就同等的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段而言,，通過(guò)比較中國(guó)與美國(guó)以購(gòu)買(mǎi)力平價(jià)（PPP）為基礎(chǔ)的人均GDP，大致判斷可得出，2014年中國(guó)中西部,、東北,、東部的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平分別相當(dāng)于美國(guó)1978年、1982年和1987年水平,。美國(guó)人均GDP在這3年的數(shù)據(jù)分別為10587美元,、14439美元和20101美元。即中國(guó)中西部地區(qū),、東北部地區(qū),、東部地區(qū)分別與美國(guó)20世紀(jì)70年代后期、80年代初期和80年代后期發(fā)展水平相當(dāng),?？傮w來(lái)看，中國(guó)當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與美國(guó)20世紀(jì)七八十年代相當(dāng),。

通過(guò)對(duì)比同等經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段中國(guó)和美國(guó)的環(huán)境保護(hù)政策,，中國(guó)的環(huán)境政策與美國(guó)相比有超前的內(nèi)容。比如,，中國(guó)的環(huán)境保護(hù)國(guó)家意志強(qiáng)于美國(guó),，環(huán)境管理體制構(gòu)建早于美國(guó)，部分環(huán)境法律早于同階段的美國(guó),，部分環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)于同階段的美國(guó),，履行國(guó)際環(huán)境責(zé)任強(qiáng)于美國(guó)等。

但總體而言,，中國(guó)的環(huán)境措施在很多方面還落后于美國(guó),。例如，移動(dòng)源控制等環(huán)境政策落后美國(guó),，多數(shù)環(huán)境政策不如美國(guó)具有可操作性,，有些環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)過(guò)高致使流于形式，未對(duì)環(huán)境政策進(jìn)行經(jīng)濟(jì)分析,，環(huán)境信息公開(kāi)及公眾參與與美國(guó)仍有差距等,。

1 美國(guó)與中國(guó)同等發(fā)展階段的環(huán)保經(jīng)驗(yàn)

美國(guó)在20世紀(jì)七八十年代面臨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、能源消費(fèi)不斷增加,、人口不斷集中,、汽車(chē)大量普及等問(wèn)題。由于美國(guó)采取了積極和嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)措施及相關(guān)措施,，雖然經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展,，但是污染物排放非升反降，而且降幅較大,。

一是逐步強(qiáng)化和完善環(huán)境保護(hù)法律政策,。美國(guó)在20世紀(jì)70年代后相繼制定或修訂了一系列環(huán)保法案,，法律涵蓋內(nèi)容越來(lái)越廣，所涉污染物種類(lèi)越來(lái)越多,，標(biāo)準(zhǔn)越來(lái)越嚴(yán)格,。從法律形成上看,，先后形成了《清潔水法》,、《清潔空氣法》和《超級(jí)基金法》，并歷經(jīng)了多次修訂,；從管理對(duì)象上看,，管理范圍逐漸擴(kuò)大；從環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)上看,，標(biāo)準(zhǔn)日趨嚴(yán)格,。以顆粒物污染控制為例，自1971年首次制定顆粒物環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)后進(jìn)行了4次修訂,。同時(shí),，注重借助司法力量強(qiáng)化環(huán)保執(zhí)法,。20世紀(jì)70年代~80年代美國(guó)開(kāi)始使用司法手段確保環(huán)境法律和政策有效執(zhí)行,。例如,，為確保固定污染源廢氣排放標(biāo)準(zhǔn)有效執(zhí)行,，美國(guó)環(huán)保局有權(quán)向違反標(biāo)準(zhǔn)者發(fā)出終止令，并且把問(wèn)題提交司法部進(jìn)行起訴,。

二是環(huán)境管理制度不斷完善。通過(guò)《國(guó)家環(huán)境政策法》推動(dòng)政策環(huán)評(píng),?！秶?guó)家環(huán)境政策法》要求“對(duì)環(huán)境質(zhì)量有重要影響的所有重大的聯(lián)邦行動(dòng)”都必須事先提交環(huán)境影響報(bào)告書(shū),。此法不但是美國(guó)環(huán)境政策的基本法,，而且通過(guò)政策環(huán)評(píng)相關(guān)規(guī)定，對(duì)所有涉及環(huán)境保護(hù)的相關(guān)部門(mén)起到了約束性作用,，直接從根源上解決了要求各部門(mén)特別是工業(yè)和開(kāi)發(fā)部門(mén)開(kāi)展環(huán)境保護(hù)的問(wèn)題,。使得這些相關(guān)部門(mén)根據(jù)法律要求主動(dòng)解決環(huán)境問(wèn)題而非被環(huán)保部門(mén)協(xié)調(diào)和約束。同時(shí),，逐漸形成排污許可等核心環(huán)境管理制度,。20世紀(jì)七八十年代美國(guó)還制定了排污許可制度。以水為例,，規(guī)定任何從點(diǎn)源向水體排放污染物的行為,，不論是否會(huì)對(duì)受容納水體產(chǎn)生污染，都必須獲得排污許可證,，并遵守許可證規(guī)定的排放限制標(biāo)準(zhǔn)和污染排放時(shí)間表,，否則即屬違法。

三是調(diào)動(dòng)地方政府和公眾的力量參與環(huán)境保護(hù)工作,。美國(guó)在里根執(zhí)政時(shí)期實(shí)施環(huán)境聯(lián)邦主義,，將環(huán)境保護(hù)的責(zé)任轉(zhuǎn)移到州和地方政府。以環(huán)境執(zhí)法為例,，州和地方對(duì)環(huán)境執(zhí)法負(fù)有主要責(zé)任,，大多數(shù)控制環(huán)境污染的聯(lián)邦法規(guī)都授權(quán)聯(lián)邦環(huán)保局把執(zhí)法權(quán)委托給經(jīng)審查合格的州環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)。同時(shí),，社會(huì)組織和公眾逐漸成為環(huán)境保護(hù)的重要力量。20世紀(jì)70年代~80年代,，美國(guó)制定的環(huán)境法律中無(wú)一例外地將公眾參與具體細(xì)化到每個(gè)環(huán)境政策制定之中,，授權(quán)公民可以就公眾參與提起司法審查或者公民訴訟。此外,，美國(guó)的環(huán)境非政府組織獲得了長(zhǎng)足發(fā)展,，十大環(huán)保組織的會(huì)員總數(shù)顯著增長(zhǎng)。從1965年的不到50萬(wàn)人,，增加到1985年的330萬(wàn)人,，1990年達(dá)720萬(wàn)人。

四是人員,、資金,、技術(shù)投入大大增加。自美國(guó)環(huán)保局成立,，其規(guī)模和權(quán)利得到迅速擴(kuò)大,，環(huán)境保護(hù)投入也大大增加。環(huán)保局的活動(dòng)預(yù)算,、全職雇員,、環(huán)境保護(hù)和自然資源項(xiàng)目的開(kāi)支占聯(lián)邦總預(yù)算的比例都大幅度上升。此外,，美國(guó)充分吸收地方和社會(huì)資本,，以確保充裕的環(huán)境保護(hù)資金。根據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù),，到1980年為了履行聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)規(guī)章條例,，美國(guó)每年要花費(fèi)400多億美元。同時(shí),，美國(guó)是較早將信息技術(shù)應(yīng)用在環(huán)保上的國(guó)家,，20世紀(jì)80年代紐約州發(fā)起的“新一代的水資源管理計(jì)劃”行動(dòng),，就是大數(shù)據(jù)應(yīng)用到環(huán)保領(lǐng)域的實(shí)例。

此外,，需要特別說(shuō)明的是,，產(chǎn)業(yè)國(guó)際轉(zhuǎn)移及能源結(jié)構(gòu)調(diào)整也是美國(guó)國(guó)內(nèi)環(huán)境質(zhì)量改善的重要原因，盡管其本身不是環(huán)保政策,。

當(dāng)然,，在美國(guó)環(huán)保政策的實(shí)施過(guò)程中，也暴露了一些問(wèn)題,，引發(fā)了激烈的社會(huì)討論,，例如，受利益集團(tuán)驅(qū)動(dòng)搖擺環(huán)境政策,、在經(jīng)濟(jì)壓力下放松環(huán)保政策,、不重視國(guó)際環(huán)境公約簽署及履約等。

2 借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn)改進(jìn)中國(guó)環(huán)保政策的建議

針對(duì)美國(guó)環(huán)保政策的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn),，我國(guó)既要?jiǎng)?chuàng)新也要借力,，既要瞻前也要顧后，建議從以下方面改進(jìn)環(huán)保政策：

首先,，全面推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等領(lǐng)域的綠色轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)升級(jí),。要在生產(chǎn)、消費(fèi),、流通等各個(gè)方面實(shí)現(xiàn)綠色轉(zhuǎn)型,。在生產(chǎn)方面，結(jié)合“中國(guó)制造2025”戰(zhàn)略實(shí)施,，加快從制造大國(guó)轉(zhuǎn)向制造強(qiáng)國(guó),，改造和“綠化”傳統(tǒng)制造業(yè)，逐步合理降低高污染高耗能產(chǎn)業(yè)在經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中的比重,，促進(jìn)節(jié)能減排，培育低污染低能耗的新型產(chǎn)業(yè),。在消費(fèi)方面,，要倡導(dǎo)綠色消費(fèi)，加強(qiáng)綠色交通,、綠色建筑等,，企業(yè)要推廣綠色生態(tài)設(shè)計(jì)、完善包裝回收等,，消費(fèi)者要提高綠色消費(fèi)意識(shí),。在流通方面，實(shí)施綠色運(yùn)輸車(chē)輛及貨船的綠色認(rèn)證制度,。要推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和升級(jí),。緊緊抓住“一帶一路”及自貿(mào)區(qū)發(fā)展的機(jī)遇,，加快對(duì)外投資和產(chǎn)業(yè)升級(jí)改造，提高生產(chǎn)技術(shù)水平和污染治理水平,。為保護(hù)投資者利益和維護(hù)國(guó)際環(huán)境形象,，注重在自由貿(mào)易協(xié)定中設(shè)立環(huán)境條款和單獨(dú)環(huán)境章節(jié)。

其次,，要因地制宜,，對(duì)不同發(fā)展水平的對(duì)象實(shí)行不同的環(huán)保政策。在現(xiàn)有環(huán)境法律和政策體系的基礎(chǔ)上,，建立區(qū)域環(huán)境保護(hù)政策,，環(huán)境政策要充分體現(xiàn)地域差異。對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同的地區(qū)實(shí)施差別化的政策,。對(duì)東部地區(qū)嚴(yán)格控制污染物排放水平,，采取比國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)更加嚴(yán)格的地方標(biāo)準(zhǔn)，制定比美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家同時(shí)期超前的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo),。而對(duì)于中西部等欠發(fā)達(dá)地區(qū),，應(yīng)當(dāng)先調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，在制定地方行政法規(guī)時(shí)應(yīng)該充分考慮生態(tài)紅線,，保護(hù)自然保護(hù)區(qū)和草原、濕地,、森林等生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展,。時(shí)間上要有所區(qū)別，東部地區(qū)可以先實(shí)行某項(xiàng)政策,，待西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展上去了再緩期實(shí)施,，時(shí)間差距可以有5年~10年。制定詳細(xì)的實(shí)施指南及導(dǎo)則,，避免“一刀切”,，保障差異性環(huán)保政策的落實(shí)。同時(shí),，逐步將大數(shù)據(jù)等新型科技成果引入到環(huán)境保護(hù)中,，提高環(huán)境保護(hù)能力?？上仍谟袟l件的地方的某條河流進(jìn)行試點(diǎn),，逐步推廣到城市，再逐步從城市推廣到農(nóng)村,，由點(diǎn)到面分級(jí)推廣,。

第三，科學(xué)合理劃分中央和地方環(huán)境保護(hù)事權(quán),，明晰責(zé)任,。積極落實(shí)《關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》,，推進(jìn)試點(diǎn)工作。將外部性作為劃分中央和地方環(huán)保事權(quán)的重要原則,。例如,，跨行政區(qū)域空氣污染問(wèn)題由中央環(huán)保部門(mén)重點(diǎn)協(xié)調(diào)，而固廢處置等由中央制定相關(guān)政策和標(biāo)準(zhǔn),，主要由各地管理,。

第四，重視和學(xué)習(xí)美國(guó)20世紀(jì)90年代的環(huán)境保護(hù)政策,。隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,，中國(guó)不僅要學(xué)習(xí)美國(guó)同等發(fā)展階段的環(huán)保政策，同時(shí)也要超前看,，學(xué)習(xí)美國(guó)20世紀(jì)90年代的環(huán)境保護(hù)政策,。具體包括：重視環(huán)境正義和環(huán)境公正，設(shè)立中央層面跨部門(mén)環(huán)境公正工作組,；重視環(huán)境政策的規(guī)范化和效率化,，重視環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)落實(shí)的最佳范例，制定詳細(xì)的環(huán)境政策技術(shù)指南,，開(kāi)展經(jīng)濟(jì)政策的分析等,；重視環(huán)境安全，逐步將環(huán)境安全納入外交和防務(wù)政策體系,。