十八大之后，中央高度重視環(huán)境保護。今年5月,，全國生態(tài)環(huán)境保護大會召開,，會議要求全面落實土壤污染防治行動計劃，突出重點區(qū)域、行業(yè)和污染物，強化土壤污染管控和修復(fù)。2018年8月31日,，《土壤污染防治法》獲得通過。
針對這部新法,，仍有一些疑問待解,。北京青年報記者為此采訪了全國人大環(huán)資委法案室副主任王鳳春、全國人大環(huán)資委法案室副處長付莎,、生態(tài)環(huán)境部法規(guī)司副司長趙柯,、生態(tài)環(huán)境部土壤司副司長鐘斌。
在《土壤污染防治法》中,，外界更為關(guān)心的是責(zé)任認(rèn)定問題,。
全國人大常委會法工委行政法室副主任張桂龍告訴北青報記者，針對責(zé)任認(rèn)定問題,，法律從兩個方面進行了規(guī)定,，“一方面法律明確防止污染是全社會共同的責(zé)任，另一方面針對具體污染地塊的責(zé)任,，法律也進行了明確”,。
“原則上是誰污染誰擔(dān)責(zé),，”他說，“土壤污染具有滯后性,、累積性的特點,，如果發(fā)現(xiàn)污染的時候可能已經(jīng)找不到責(zé)任人了,，即無法認(rèn)定責(zé)任人時,，則由土地使用權(quán)人負(fù)責(zé)?！?
張桂龍解釋說,，土地使用權(quán)人作為權(quán)利主體，在享有使用收益處分權(quán)的同時也負(fù)有相關(guān)的義務(wù),，物權(quán)法也對此進行了規(guī)定,。此外，作為土地的權(quán)利主體,，無論是自己直接使用還是出租出借提供給他人使用,，他對地上活動是有影響力和支配力的，“比如他允許什么樣的企業(yè)到這里開廠,、開什么樣的廠,，他是有權(quán)利支配的；此外,，他也是有收益的,，有收益就有責(zé)任?！?
值得一提的是,，這部法律通過后，對我國的房地產(chǎn)開發(fā)也會產(chǎn)生一定的影響,。
“以后房地產(chǎn)開發(fā)者在接受土地時,，就應(yīng)當(dāng)注意這個地塊的污染情況，”他說,，“房地產(chǎn)開發(fā)者對有污染風(fēng)險的地塊要開展調(diào)查,、評估等一系列的活動。對已經(jīng)列入建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險管控和修復(fù)名錄的地塊,，不能開工建設(shè)任何與風(fēng)險管控,、修復(fù)無關(guān)的項目，不得作為住宅,、公共管理與公共服務(wù)用地,，除非達到要求移除名錄之后才可以。此外,，在土地開發(fā)利用的時候,，也要采取有效措施防止和減少污染,。”
另一個現(xiàn)實問題是,，法律規(guī)定：“污染土壤造成他人人身或者財產(chǎn)損害的,，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任?！钡廴经h(huán)境因果關(guān)系證明難是比較普遍的問題,。
對此，全國人大常委會法工委行政法室干部賀佐琪說,，土壤污染具有滯后性,、累積性等特點，但不能因為證明難就對此置之不理,，這件事情事關(guān)公眾健康,，事關(guān)人民群眾切身利益，針對破解土壤污染與人身損害因果關(guān)系證明難等問題,，有關(guān)方面也在不斷推進和探索,，取得了一些成果。
“我個人希望,，這一條款在現(xiàn)實生活中運用得少一點,。因為，如果實現(xiàn)了防止土壤污染的目標(biāo),，不存在污染的話,，就不用適用這個條款了。土壤污染發(fā)生后,，如果能及時進行風(fēng)險管控和修復(fù),，我相信也能避免造成人身損害?！?
為什么立法晚了二十年,？
北青報：水污染防治法和大氣污染防治法分別在1984年和1987年就已經(jīng)通過了，為什么土壤污染防治法晚了20年,？
王鳳春（全國人大環(huán)資委法案室副主任）：從污染形成和環(huán)境法發(fā)展過程來看,，這是比較正常的。
發(fā)達國家土壤污染防治立法一般也比大氣,、水,、固體廢物污染防治要晚10到20年，一般規(guī)律是上世紀(jì)五六十年代相繼開始水,、大氣污染防治立法,，上世紀(jì)七八十年代相繼開展土壤污染防治立法，中間大概間隔了十幾年時間,。
主要有以下幾個原因：
一是土壤污染是大氣,、水污染等污染物排放造成的,，是這些污染物在特定地塊長期累積形成的，由產(chǎn)生到出現(xiàn)問題通常會滯后較長時間,。
二是土壤污染有著隱蔽性,、滯后性、累積性,、不均勻性,、不可逆轉(zhuǎn)性和長期性等，常被稱作“看不見的污染”,，科學(xué)認(rèn)識也要有個過程,。
三是大氣,、水污染等是源頭,，土壤污染是后果，要先防治好大氣,、水污染等,，才能有效預(yù)防和控制土壤污染的惡化。
此外,，土壤污染的調(diào)查,、監(jiān)測、防治等技術(shù),、管理都比較復(fù)雜,，并且是建立在大氣、水,、固體廢物等污染防治技術(shù)和管理手段的基礎(chǔ)上,。
北青報：您認(rèn)為，制定這部法律的難點在哪里,？
王鳳春：土壤污染本身特點決定了其立法的難點,。從法律角度，一是如何有效認(rèn)定污染責(zé)任人,，建立起有效的污染防治責(zé)任體系,，二是如何建立起有效的風(fēng)險管控及修復(fù)資金負(fù)擔(dān)體系。
北青報：在資金投入方面,，法律規(guī)定“設(shè)立中央土壤污染防治專項資金和省級土壤污染防治基金”,，基金的財政出資比例和商業(yè)模式是如何安排的？
王鳳春：法律規(guī)定了專項資金和基金制度,，特別是把基金制度寫到了法律規(guī)定中,，在當(dāng)前財政體制下應(yīng)當(dāng)是個重要法律突破。
對土壤污染防治工作而言,，當(dāng)前尚處在起步階段,，污染情況怎么樣,，每年需要政府花多少錢進行調(diào)查、監(jiān)測,、評估,、風(fēng)險管控及修復(fù)，還需要政府有關(guān)部門根據(jù)實際情況來定,，現(xiàn)在確定一個財政支出比例,，并不合理。
關(guān)鍵是要建立起有效的風(fēng)險管控及修復(fù)的資金負(fù)擔(dān)體系,，其中基金制度是一個重要探索,，是搞政府性基金還是搞更具商業(yè)性的綠色發(fā)展基金，搞不搞企業(yè)運營的投資基金,，還需要政府有關(guān)部門進行研究,。法律規(guī)定基金的具體管理辦法，由國務(wù)院財政主管部門會同國務(wù)院生態(tài)環(huán)境,、農(nóng)業(yè)農(nóng)村,、自然資源、住房城鄉(xiāng)建設(shè),、林業(yè)草原等主管部門制定,，有關(guān)部門在管理辦法制定中會具體研究考慮這些問題。
被污染的土地如何修復(fù),？
北青報：土壤污染防治法是否溯及既往,？誰來負(fù)責(zé)修復(fù)被污染的土地？
付莎（全國人大環(huán)資委法案室副處長）：從污染發(fā)生的過程來看,，現(xiàn)在的土壤污染一般都是以前排污行為（不管是合法和非法的）造成的,，對特定污染地塊土壤污染責(zé)任人、土地使用權(quán)人和政府部門要對過去發(fā)生的污染行為所造成的土壤污染承擔(dān)進行調(diào)查,、風(fēng)險評估,、風(fēng)險管控及修復(fù)等義務(wù)。
自法律實行之日起,，有關(guān)責(zé)任主體,，包括土壤污染責(zé)任人、土地使用權(quán)人和政府部門應(yīng)當(dāng)按照法律規(guī)定對有關(guān)地塊進行土壤污染狀況調(diào)查,。
土壤污染狀況調(diào)查表明污染物含量超過土壤污染風(fēng)險管控標(biāo)準(zhǔn)的地塊,，有關(guān)主體就要進行土壤污染風(fēng)險評估，并按照國家有關(guān)規(guī)定以及土壤污染風(fēng)險評估報告的要求,，采取相應(yīng)的風(fēng)險管控措施和修復(fù)措施,。如果沒有按法律規(guī)定進行調(diào)查、風(fēng)險評估、風(fēng)險管控,、修復(fù)等措施,，要追究相應(yīng)的法律責(zé)任。
北青報：會不會出現(xiàn)土壤污染無人擔(dān)責(zé)或防治工作無人負(fù)責(zé)的情況,？
付莎：土壤污染防治法的制定就是要防止這一情況的發(fā)生,。本法總則中規(guī)定，任何組織和個人都有保護土壤,、防止土壤污染的義務(wù),。
土地使用權(quán)人從事土地開發(fā)利用活動，企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者從事生產(chǎn)經(jīng)營活動,，應(yīng)當(dāng)采取有效措施,，防止、減少土壤污染,，對所造成的土壤污染依法承擔(dān)責(zé)任,。地方各級政府應(yīng)當(dāng)對本行政區(qū)域土壤污染防治和安全利用負(fù)責(zé)。
北青報：具體是如何規(guī)定的,？
付莎：具體來說,，針對污染地塊，首先是土壤污染責(zé)任人擔(dān)責(zé),。
法律規(guī)定，土壤污染防治堅持污染擔(dān)責(zé)的原則,，土壤污染責(zé)任人負(fù)有實施土壤污染風(fēng)險管控和修復(fù)的義務(wù),。這也是環(huán)境保護領(lǐng)域的一項基本原則。地方人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門因?qū)嵤┗蛘呓M織實施土壤污染風(fēng)險管控等活動所支出的費用,，由土壤污染責(zé)任人承擔(dān),。
土壤污染責(zé)任人無法認(rèn)定的，土地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)實施土壤污染風(fēng)險管控和修復(fù),，這主要體現(xiàn)在建設(shè)用地,。
北青報：如果出現(xiàn)責(zé)任人不明確或存在爭議，怎么辦,？
付莎：土壤污染責(zé)任人不明確或者存在爭議的,，農(nóng)用地由地方人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)草原主管部門會同生態(tài)環(huán)境,、自然資源主管部門認(rèn)定,，建設(shè)用地由地方人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門會同自然資源主管部門認(rèn)定。
這個“認(rèn)定”過程也不是隨意的,，而是要按照法定程序進行的,，法律要求國務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門會同有關(guān)部門制定認(rèn)定辦法，按照認(rèn)定辦法的規(guī)定來進行認(rèn)定,，通過程序正義保障實質(zhì)正義,。
如何避免“鎘大米”事件,？
北青報：現(xiàn)在一些已經(jīng)受到一定污染的耕地仍在進行糧食生產(chǎn)，如鎘大米,、鎘小麥等,，怎么減少鎘大米事件，讓這種土地避免用于糧食或者其他食物的生產(chǎn),？
鐘斌（生態(tài)環(huán)境部土壤司副司長）：為保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境安全,，《土壤污染防治法》《土壤污染防治行動計劃》進行了專門的制度安排，即建立農(nóng)用地分類管理制度：對輕度和中度污染的耕地,，通俗講可以理解為“亞健康”的耕地,，劃為安全利用類；重度污染的,，通俗講可以理解為“生病”的耕地,，劃為嚴(yán)格管控類。
對安全利用類耕地,，制定實施受污染耕地安全利用方案,，采取農(nóng)藝調(diào)控、替代種植等措施,，降低農(nóng)產(chǎn)品超標(biāo)風(fēng)險,。
加強對嚴(yán)格管控類耕地的用途管理，依法劃定特定農(nóng)產(chǎn)品禁止生產(chǎn)區(qū)域,，嚴(yán)禁種植食用農(nóng)產(chǎn)品,；制定實施重度污染耕地種植結(jié)構(gòu)調(diào)整或退耕還林還草計劃。
北青報：土壤污染防治法通過后,，是不是意味著我國將展開被污染土地的大修復(fù),？
鐘斌：《土壤污染防治法》不主張盲目地大治理、大修復(fù),。這個思路汲取了國外幾十年的經(jīng)驗和教訓(xùn),，也符合我國國情。
比如對于受污染農(nóng)用地,，可以通過農(nóng)藝調(diào)控,，替代種植，還有種植結(jié)構(gòu)調(diào)整,、退耕還林還草等措施,，實現(xiàn)土壤的安全利用。
對于受污染建設(shè)用地,，采取消除或減少土壤污染的修復(fù)措施可以防控風(fēng)險,；在徹底消除污染不具有經(jīng)濟技術(shù)可行性的情形下，采取隔離等切斷或控制暴露途徑的措施，也可以防控風(fēng)險,。這類似于怕曬黑皮膚,，但太陽下不可能沒有紫外線，那就抹防曬霜,，隔離紫外線,，實現(xiàn)對皮膚的保護；還有如醫(yī)院的x光室,，為防止無關(guān)人員受到不必要的射線輻射,，可采用鉛板等防輻射設(shè)計。
這也是土壤污染防治的特點,，大氣就不能采取切斷暴露途徑的措施,，隔絕了空氣，人就窒息了,。
北青報：會不會存在一些企業(yè)弄虛作假,、逃避責(zé)任的情況？
鐘斌：《土壤污染防治法》對土壤污染防治違法行為實行嚴(yán)懲重罰,。
對專門從事土壤污染狀況調(diào)查,、風(fēng)險評估、效果評估活動的單位出具虛假報告的違法行為,，情節(jié)嚴(yán)重的,，永久性禁止從事相關(guān)業(yè)務(wù)；并規(guī)定對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員處以罰款,，情節(jié)嚴(yán)重的十年內(nèi)禁止從事相關(guān)業(yè)務(wù),，構(gòu)成犯罪的終身禁止從事相關(guān)業(yè)務(wù)。
同時,，規(guī)定這些單位與委托人惡意串通，出具虛假報告,，造成他人人身或者財產(chǎn)損害的,，還應(yīng)當(dāng)與委托人承擔(dān)連帶責(zé)任。
《土壤污染防治法》還明確規(guī)定了舉報獎勵制度,，對實名舉報并查證屬實的,，給與獎勵。
為何十年全國普查一次,？
北青報：這部法律規(guī)定,，每十年至少組織開展一次全國土壤污染狀況普查，制定這一條時的考慮是什么,？外界有人認(rèn)為,，每十年普查一次間隔太長，您怎么看？
鐘斌：土壤是經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ),。所謂物質(zhì)基礎(chǔ),，按民眾的話就是“土生萬物”。普查是一項基礎(chǔ)性工作,，將為土壤污染防治和生態(tài)保護的監(jiān)督管理發(fā)揮基礎(chǔ)性作用,。
為什么間隔期為十年？這是因為,，土壤一般不具有流動性,。與水、氣污染比較,，一般而言,，土壤污染變化非常緩慢。而且,，全國性土壤普查工作量大,、成本相對較高。發(fā)達國家有關(guān)全國性土壤調(diào)查項目,，如美國“國家資源清單”項目的土壤調(diào)查,，英國“鄉(xiāng)村調(diào)查”項目的土壤調(diào)查，一般為5到10年調(diào)查一次,。
因此,，《土壤污染防治法》規(guī)定每十年普查一次，符合土壤污染防治的規(guī)律,，符合我國國情,，總體上可以滿足管理需要。
北青報：普查信息是否應(yīng)向社會公開,？
鐘斌：普查信息將依據(jù)《土壤污染防治法》《政府信息公開條例》等法律法規(guī)要求,，依法公開。
我們也在研究發(fā)達國家信息公開經(jīng)驗,。據(jù)我們了解,，發(fā)達國家關(guān)于土壤調(diào)查的項目，一般只公開統(tǒng)計分析報告,。關(guān)于具體點位信息一般不予公開,，主要考慮是：防止具體點位被人為干擾，以保障調(diào)查的真實性,；以及具體點位涉及個人隱私等,。
北青報：法律規(guī)定要建立土壤環(huán)境基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，請問這一制度設(shè)計的意義是什么,？
鐘斌：《土壤污染防治法》規(guī)定建立土壤環(huán)境信息共享機制,，建立土壤環(huán)境基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫,，構(gòu)建全國土壤環(huán)境信息平臺，這也是一項基礎(chǔ)工作,。
比如《土壤污染防治法》規(guī)定,，土壤污染狀況普查報告、監(jiān)測數(shù)據(jù),、調(diào)查報告和土壤污染風(fēng)險評估報告,、風(fēng)險管控效果評估報告、修復(fù)效果評估報告等,，應(yīng)當(dāng)及時上傳全國土壤環(huán)境信息平臺,。
上述數(shù)據(jù)通過國家土壤環(huán)境信息平臺實現(xiàn)部門共享，可以發(fā)揮多種作用,。
有關(guān)建設(shè)用地土壤污染狀況調(diào)查,、風(fēng)險評估、效果評估等信息的共享,，可以為生態(tài)環(huán)境,、自然資源和城鄉(xiāng)建設(shè)三部門聯(lián)動監(jiān)管污染地塊，嚴(yán)格用地準(zhǔn)入奠定信息基礎(chǔ),。
利用有關(guān)農(nóng)用地土壤環(huán)境監(jiān)測的信息,，可以分析梳理有關(guān)重點區(qū)域。進而通過與有關(guān)工業(yè)污染源數(shù)據(jù)庫的比對分析,，可以為開展重點區(qū)域工業(yè)污染源排查整治,，精準(zhǔn)打擊非法排污，切斷污染物進入農(nóng)田的途徑,，降低農(nóng)產(chǎn)品超標(biāo)風(fēng)險,，提供信息支撐。
下一步,，生態(tài)環(huán)境部將會同相關(guān)部門,，不斷完善土壤環(huán)境基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，強化信息共享,，并基于信息共享進一步開發(fā)相關(guān)應(yīng)用,，為土壤污染防治工作提供支撐。
北青報：這部法律出臺以后,，被不少業(yè)內(nèi)人士冠之以“最強”，請問強在哪里,？
趙柯（生態(tài)環(huán)境部法規(guī)司副司長）：我認(rèn)為,，《土壤污染防治法》的“最強”體現(xiàn)在幾個方面。
一是在理念上遵循預(yù)防為主,、保護優(yōu)先的原則,，強化源頭預(yù)防,，減少污染產(chǎn)生。比如法律創(chuàng)設(shè)了土壤污染重點監(jiān)管單位名錄,，并規(guī)定重點監(jiān)管單位應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格控制有毒有害物質(zhì)排放,，建立土壤污染隱患排查制度，制定實施自行監(jiān)測方案,。
二是在制度上建立和完善土壤污染責(zé)任機制,。比如法律規(guī)定了土壤污染責(zé)任人負(fù)有實施風(fēng)險管控和修復(fù)的義務(wù)；土壤污染責(zé)任人無法認(rèn)定的,，由土地使用權(quán)人實施風(fēng)險管控和修復(fù),；土地污染責(zé)任人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)實施風(fēng)險管控和修復(fù)的費用。
此外,，在罰則上嚴(yán)懲重罰,，對污染土壤的違法行為設(shè)定了嚴(yán)格的法律責(zé)任。
比如對未按照規(guī)定進行風(fēng)險管控或修復(fù)等違法行為,，實行“雙罰制”,，既對違法企業(yè)給予處罰，也對企業(yè)有關(guān)責(zé)任人員予以罰款,。對出具虛假的土壤污染調(diào)查,、土壤污染風(fēng)險等報告，情節(jié)嚴(yán)重的違法行為,，對單位予以禁業(yè)限制,，對有關(guān)責(zé)任人員禁業(yè)十年；構(gòu)成犯罪的,，對有關(guān)責(zé)任人員終身禁業(yè),；與委托人惡意串通的單位，還應(yīng)當(dāng)與委托人對造成的損害承擔(dān)連帶責(zé)任,。對嚴(yán)重的污染土壤違法行為,，依法追究刑事責(zé)任等。